目前，我国食品业的管理工作包括合格原辅料的选用、生产加工和供给消费者使用三个过程。按照国家行政管理部门归口管理职能是：由农业部系统负责管理食品原料的生产，如生猪的养殖和食品转基因原料的管理等；由国家质量监督检验总局系统负责食品生产加工环节的管理，如颁发食品生产企业的生产许可证，即实行QS标志管理等；由国家工商行政管理总局系统负责流通领域的食品安全和质量管理工作，如打击和查处食品流通环节中的假冒伪劣产品和造假活动等。由卫生部负责国家食品卫生强制标准的制定和质量卫生检测工作，并对餐饮业的食品卫生全程检控。除以上各部门较为明确的管理职能外，在我国政府部门中涉及食品业管理的行政部门还有国家食品药品监督管理局、国家发改委、商务部和国家粮食局。这几个政府部门在食品业行政管理工作方面的职能不甚明确，如国家发改委负责的国民经济发展规划中的食品行业发展规划，主要是来自食品业有关的行业协会的行业管理职能，其实编制食品业规划的工作主要是中国轻工业联合会和中国食品工业协会等行业协会完成的，国家发改委只是起到了汇总和宏观指导的作用，而且该规划只是一个指导性的规划，而非通过行政手段去完成和实施，尤其是对食品业更是如此。至于目前国家发改委发布食品行业标准的工作，因为不涉及安全问题，明显是属于政府行政管理的“错位”行为。则应完全交给行业协会去做。如商务部负责的生猪屠宰管理工作，原来的管理是“定点屠宰”，现在则转向“屠宰许可”，至于该项工作是由商务部系统管还是由工商局系统管或卫生部系统管更为合理另当别论，但该项职能属于行政管理的内容无疑，在食品业亦有一定的特殊性。对于餐饮业和食品服务业的行业管理，如举办食品博览会，美食节和开展企业排序等工作，则属于行业协会的行业管理职能，应完全由行业协会按照市场经济的内在规律和要求去做。至于目前商务部发布食品业行业标准的工作，同样不涉及安全问题，也属于行政管理的“错位”行为，则应交给相关行业协会去做。如国家粮食局，主要负责我国粮食流通体制改革和国家粮食储备计划的执行和实施等；其粮食加工的行业管理工作则应交给相应的行业协会去做。目前的国家食品药品监督管理局是现有政府部门中唯一带有“食品监督管理”字样的行政管理部门，但却没有实质的管理职能。按照其官方的表述是：协助国务院查处食品领域的重大违法事件。当然，按照国务院的“三定”方案，国家食品药品监督管理局的职能也有详尽的表述，但可操作性基本没有，而作为行政管理工作的特质则一定要求有可操作性，要通过法律、法规和制度的落实执行体现出来，不能只停留在道德说教层次上。在我国食品业工作的人一定都记忆犹新，自2003年国家食品药品监督管理局成立以来，有两件大事引人注目：一是在食品行业抓建立信用体系的试点工作，其工作本身没有错，问题是不属于行政管理的范畴，同样是“错位”，难以收到实际的效果。二是查处“阜阳奶粉事件”。但大家看得很清楚，事件发生的根源在于质量监督系统和工商管理系统的管理工作的“失职和缺位”，属于典型的“行政不作为”事件。“解铃还得系铃人”，由此可以看出我国食品业行政管理职能定位的模糊和多余。当然，对于建立全社会信用体系问题，政府行政管理部门、行业协会、企事业单位和个人都应当大力提倡并认真去做。但问题的关键是，建立信用体系，主要是企业和个人的自觉行为和自发行动，很多方面属于道德范畴，除个别情况属于行政可控制的行为外，不能靠法律法规去解决和规范。因此，在这种情况下，政府有关部门和行业协会，怎么宣传引导都不过分，但作为行政管理和行业管理的依据显然都无法实施有效管理，实际上既管不了，也管不住。尤其是对于政府行政管理部门，更不能把建立社会信用体系等道德范畴的工作当作主要任务，主要任务应该定位在“依法行政”。

     综上所述，目前在我国食品业的管理方面，存在着严重的混乱现象，主要问题就是行政管理与行业管理的定位不准。定位不准的前提是对行政管理和行业管理的概念不清。有的时候把行政管理等同于行业管理；有的时候企图用行政管理代替行业管理。因此，造成了目前在食品业管理上的部门分工不清和职责不清，出现了行政管理的失效和行业管理的无序。这种现象，直接影响了食品业的健康发展，所以，有必要对食品业的行政管理和行业管理工作重新定位，弄清楚哪些职能属于行政管理工作？哪些职能属于行业管理工作？以促进政府职能的转变和食品业的规范化管理。

　　何为行政管理？就是指政府管理部门按照我国法律、法规对企事业单位和个人行为进行约束和裁定，规定能做什么和不能做什么且有行政干预的权力。目前在我国食品业，如国家质量监督检验检疫总局系统颁发的QS标志的管理，就明确规定：没有QS标志不能生产和销售；如国家工商局系统对在流通领域查处的销售假冒伪劣食品的企业可吊销其营业执照；如卫生部对查处的食品卫生指标不符合国家卫生标准的令其停产整顿；如商务部系统对不符合生产条件的屠宰厂（场）不允许其开业；如国家食品药品监督管理局对不符合条件的保健食品审查不予通过等，都属于行政管理的范畴和内容。当然，有了行政管理的权力，就有了相应的行政管理的责任。如果是在上述行政管理工作中出现“缺位”和“失职”，那么行政管理部门和工作人员就应该承担相应的责任。

　　何为行业管理？就是指行业中介组织在国家法律、法规允许内的范围内自主进行的对企事业单位和个人行为进行引导和提倡，提出应该做什么和不应该做什么，但没有行政干预的权利。目前，在我国食品业行业管理的内容比较混乱。主要原因是目前政府行政管理的内容和职责不清，《行政许可法》没有得到很好的贯彻执行。具体表现是：对于很多属于行政管理去解决的问题往往企图用行业管理的办法去解决。不仅造成本末倒置，而且容易角色“错位”。这样就容易出现责任不清，赏罚不明，形成行政管理失效的“恶性循环”，无助于从根本上厘清责任，解决问题。有的政府管理部门有机构，有编制，有人员，但却缺乏明确的相应的行政管理职能。既然有“庙”，也有“和尚”，就免不了要“当一天和尚敲一天钟”。因此，很容易出现行政“越位”的情况。如有的行政管理部门热衷于举办各类行业活动，显然属于行政管理职能“定位”不准。这与我国政府机构管理职能没有完全理顺有关，也与现存的组织人事管理考核制度相联系，很多工作存在着为追求“政绩”而取舍的情况。人为地助长了“因人设事”和“设事找事”的现象发生。有些事情，表面上大家忙得不可开交，实际上是在为行业和企业“添乱”，没有任何实际效果。显然与行政管理的初衷相违背。对于目前食品业的标准化工作，除卫生部负责的国家强制性卫生标准应属于行政管理的内容外，其它标准工作则应完全交由相应的行业协会去管理。就是目前的行业标准管理体制，实际上也是由行业协会去做，由政府部门来发布。但其中存在较多的部门之间互相扯皮和顾此失彼的不合理现象。有些职能不清的根源在于原有的计划经济时期的部门管理体制没有从根本上打破。这种现象应尽快加以改变。最近，中国国家标准化研究院“皇冠比分网_足球比分直播-体育*在线：行业标准改革”的研究报告在这方面有较为深刻的论述及解决办法，应该由国家有关部门尽快组织实施，即全部交给行业协会去做，并要交给专业对口的行业协会，而不是交给由原计划经济时期的政府部门转变而来的联合会等。这样做的目的和方向是减少层次，一步到位和专业对口，提高改革效率。在食品业的行业管理方面还有很多工作：如行业基础分类标准制订；组织国内外同行业的交流；发布国内食品行业产业导向；提出指导生产、引导消费的方向和发展战略；规范行业的自律行为，倡导建立信用体系等。但这些工作都只能通过市场经济的办法和扎实有效的行业管理去解决；而不能通过行政管理去解决。值得一提的是：目前，一些食品业的跨国组织如CAC国际标准组织和联合国如儿童基金会等也属于行业管理组织，其制定的标准内容也属于世界范围内的行业管理内容，具有引导性而无强制性。与行政管理不是一回事。另外，行业中介组织在我国还有一项重要职能，就是为行业和企业服务，其范围很广，内容很多。但这显然不属于行业管理的内容，更不属于行政管理的范畴。因此，也不属于此文研究的对象。

　　由此可见，近年来我国食品业的管理虽然得到了广大消费者的热情关注，也引起了国务院和有关部门的高度重视。但食品生产销售中存在的有法不依、执法不严、管理混乱和管理失控的现象时有发生；尤其是制造和销售假冒伪劣产品的活动依然十分猖獗；恶性案件屡禁不止，在人民群众中造成了极坏影响。以致于很多消费者发出“现在什么都不敢吃了”的感叹。究其原因，我认为主要是对食品业的行政管理和行业管理在理论上概念不清，由此导致在食品业的管理上不能对症下药。因此，只有对食品业的行政管理和行业管理内容作进一步的研究和廓清，切实落实食品行政管理部门的行政管理职能，坚决取消政府管理部门食品行政管理的交叉职能，把食品业的行业管理完全交给行业协会，才能从根本上做到“该管的管好，该放的放开”，使我国食品业的管理逐步与国际接轨。

                                                                                                              

                                                                                      卫祥云

                                                                                      2005年8月29日